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无讼是求：矛盾纠纷多元化解机制的构建

论文提要：社会的极速发展与不平衡发展，当前社会矛盾纠纷不断增加。而由于现有的纠纷解决机制不完善，越来越多的纠纷涌入法院，法院系统的办案压力与日俱增。如何实现社会矛盾纠纷的科学化解，是我国当前推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，多元化纠纷解决机制就是党和国家提出的科学治理模式。各地都对机制的创建进行了积极探索，但由于在立法、制度上缺乏系统性考量，机制的运行均出现了不同程度的障碍。本文从多元化纠纷解决机制的实践困境入手，对深层次原因进行分析研判，并提出可行性对策，希望可以促进多元化纠纷化解机制作用的发挥，为我国国家综合治理工作的全面推进提供良好的支持。（全文共7477字）

主要创新观点：本文第一部分从数据入手，展现了法院目前存在的案多人少矛盾；第二部分分析目前社会纠纷解决机制在立法、制度、管理等上面存在的问题并剖析原因，表明多元化纠纷解决机制对司法审判及社会治理的重要性。第三部分从我国古代、近现代社会纠纷解决思想及途径着手，表明多元化纠纷解决机制在我国具有深厚的文化基础和广泛的群众基础。第四部分从立法、法院、社会三个方面对我国多元化纠纷解决机制的制度化、规范化构建提出可行性建议。

以下正文：

引 言

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。经过四十年的改革开放，中国特色社会主义现代化事业已经进入了一个新的发展阶段，在国家治理体系上也面临着诸多挑战。要实现新的变革、突破，就要转变传统的自上而下、命令式的基层治理方式，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。我们法院系统深入推进多元化纠纷解决机制改革，是人民法院深化司法体制改革、实现司法为民公正司法的重要举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、问题凸显：司法资源紧缺与纠纷化解渠道不畅通的冲突

（一）有限的司法资源无法满足几何增长的各类纠纷

当今中国正处于飞速发展时期，伴随着发展各种社会矛盾层出不穷。大量纠纷进入诉讼程序，导致诉讼效率降低，司法公信力下降，给社会安全稳定带来隐患。随着司法改革的深入，立案登记制度的适用和完善，“立案难”问题得到破解，但随之而来的是案件数量的激增以及当事人诉求的多样化。而员额制改革又对法官数量进行了限制，这导致了各地法院都出现了“案多人少”现象，笔者所在的位于东部沿海地区的Z省，“案多人少”矛盾尤为突出。

2014年-2017年收案数均以超过10%的增速在不断攀升，2018年新收各类案件1767624件，审结1792763件，虽然2018年增速有所减慢，但是由于法官员额制改革的推进，全省法官人均结案271.65件，基层法院法官人均结案319.33件，而居全省第一的法院法官结案数达664.21件。法官办案压力逐年加大，案件“消化不良”与大量纠纷“流不出去”的冲突已成为当前不容忽视的严重问题，不仅影响了审判质量、司法公信及法官的身心健康，更容易导致和谐社会背景下国家社会治理的效果和效率受损。

纠纷的解决并不能仅仅依靠司法，这需要运用全社会的力量来共同解决。司法本应是维护社会公平正义的最后一道防线，但是目前情况却表明，它反而成了第一道防线，这与我们正在进行的司法体制改革的初衷相悖。就世界范围来看，实现矛盾纠纷多元化解良性互动的国家，较为理想的模型是“金字塔”式。但我国现行纠纷裁决机制在体系运行上，过分强调了法院化解纠纷的工具性功能，弱化了其通过审判宣示和发挥其在法治进程中应有的更高层次的规制和引导功能，导致纠纷裁决系统层次单薄和纠纷流向引导的制度性不平衡，现有矛盾纠纷多元化解机制呈现出“倒金字塔”式，大量本不应进入法院的矛盾纠纷成为诉讼案件。

（二）各种非诉纠纷化解渠道无法充分发挥功能

我国目前存在多种非诉纠纷化解机制，主要包括人民调解、行政调解、行业调解、劳动仲裁、公证等，都有各自的主管部门，独立运作，相互之间缺乏协调配合，资源、信息无法共享，多元化解工作没有形成统一的格局，就造成了资源的浪费，并增加当事人的负担。部分从事非诉纠纷化解工作的人员觉得不管怎么样都有法院在“兜底”，于是对纠纷就能调则调，稍显复杂就推到法院；有些行政部门人员对法治思维存在错误理解，认为法治就是所有纠纷都由法院解决。调解、仲裁都缺乏强制执行力，很多当事人倾向于选择“一步到位”的诉讼方式。

二、问题剖析：多元化纠纷解决机制的运行障碍及其根源

（一）运行障碍

1.顶层设计与基层探索缺乏良性互动。党的十八届四中全会提出了要建立多元化纠纷解决机制，但是由于缺乏具体的纲领性、可操作性文件，各地做法不一，人民群众对法院在机制中的功能定位的认识存在误区，影响了顶层设计的效果；2.制度支撑工作需要进一步加强，现有的立法过于零散,缺乏综合性、统一性制度；3.其他部门、组织外部支持力不足，仅仅认为是为法院分担任务或者受法院委托完成“外包”任务，不少还存在不搭理或敷衍观望的情形；4.当事人的认同力不足，法律规定的纠纷化解机制和程序无法得到社会和当事人的认同和肯定；5.法院内部驱动力不强，对多元化纠纷解决机制的积极性有所下降。

（二）寻根溯源

1.顶层设计的引导力不足。我国对建立“大调解”为格局的多元化纠纷解决体系的实践探索虽已有十多年，但任未出台规范化制度，立法项目推进缓慢。不少操作规范多为法院系统内部自行制定，多元化纠纷解决机制需要法院与检察院、公安、司法行政部门等众多行政机关以及社会组织的有效参与和密切配合，顶层设计需要正确认识和把握新形势下矛盾纠纷的特点和规律，从全局出发，从长远着想，建立让各种纠纷解决主体积极参与、多元共治、各尽其能，形成常态化的长效工作机制。

2.立法体系的支撑力不足。一方面，现有相关立法少而零散，立法体系不健全，层次低缺乏普适性。相关规定主要零散规定于《民事诉讼法》《人民调解法》等法律法规中，最高人民法院、最高人民检察院的出台的文件在适用上也具有局限性。同时，对制度的设置、运用、诉调对接等方面都未作出具体的、可操作的规定。另一方面，在行政裁决、社会裁决等非诉讼纠纷化解机制方面还存在立法空白。以行政裁决为例，相比司法裁决，其以主体专门、裁决专业、程序简化、裁判高效的优势，在纠纷解决方面有着不可替代的作用[1]，但目前行政裁决程序在部分领域尚处于立法空白状态，行政裁决适用情况逐渐减少，在人民群众中的认知度也逐渐降低。

3.法院自身的驱动力不足。就法院内部而言，近年来对纠纷多元化解的积极性有所下降。一方面，有些法院或法官认为诉讼外调解应归属于人民调解组织，不是法院的职责范围。另一方面，多元化纠纷解决机制的主体主要是一线法官，而目前由于内设机构和人员改革，部分法院法官工作压力大，无法在多元化解工作上投入过多精力，设立的交通事故调解委员会、保险行业调解委员会等如同虚设。此外，部分法院积极推进案件分流、多元化解等机制，因缺乏其他化解主体的配合，法院单打独斗，工作难以顺利开展，法院（法官）的积极性受挫，对制度本身产生怀疑。

4.各化解主体之间的合力不足。其他行政机关及社会调解组织在矛盾化解方面与法院之间缺乏策应配合。尤其是一些行政机关认为法治就是矛盾纠纷找法院，遇到矛盾纠纷意思意思调解一下，甚至推诿、搁置，化解纠纷的主动性不够。因此导致在人员配备、奖惩机制、与诉讼的衔接等方面缺乏具体安排，法院孤掌难鸣。

5.人民群众的认同力不足。多元化解机制的出发点和落脚点都是促进人民群众之间矛盾纠纷的化解。人民群众作为使用者，对多元化纠纷解决机制的构建起着重要作用。但目前矛盾多元化化解机制的设计和推进，社会公众的参与度不足，缺乏对民意的收集及研判。现实中，顶层和法院为构建矛盾多元化解机制“殚精竭虑”，人民群众却在为没有便捷、高效、权威及低成本的替代诉讼的其他纠纷化解方式而苦恼。[2]司法因为本身具有的权威性和终局性，人民群众在途径的选择上往往会一步到位，直接选择诉讼。

6.社会的影响力不足。多元化纠纷解决机制本身未形成常态化的长效机制，公众的知晓度低。发生矛盾纠纷后若双方无法自行达成协议的一般直接进入诉讼程序。一方面原因是社会经济的发展冲击了传统乡土社会体系，乡村社会本身原发生成的乡村精英诸如“宗族”或“小族亲”中有威望的老人、当事人的近亲属、朋友等，这些有威望的人的话语权威几乎丧失殆尽。[3]此外，专业性、行业性纠纷解决方式发展滞后，尤其是建筑、保险、期货、医疗、电信等专业性较强的行业。这些行业以调解作为矛盾纠纷的主要化解手段，但缺乏强制性、终局性，选择此种途径的越来越少。而且调解队伍大多年龄结构不合理，老同志有调解技巧却专业能力不足，新同志专业能力强却缺乏调解技巧，遴选标准和机制不健全。

三、历史渊源：纠纷解决途径的多元传统

   苏力先生指出，“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源， 注重中国法律文化的传统和实际。”[4]庞德先生也曾指出，中国在寻找“现代的”法律制度时不必放弃自己的遗产。[5]

中国社会深受儒家文化的影响，中庸之道、“和为贵”等“和文化”和思想深入人心。古代，官府仅承载有限的社会纠纷, 大部分民事纠纷包括部分刑事纠纷交由民间自行解决, 实行民间自治。[6]从传统社会的纠纷解决方式上看, 表现为“无讼是求，教化为先；抓大放小，重刑轻民；主官裁断，幕友辅助”。[7]主要原因有以下几点：一是社会关系、社会结构简单, 纠纷远少于现代社会要少，二是在治国理念上采纳儒家非讼思想，抑制讼案形成；三是在组织上依托宗族、乡保等民间自治组织，将大部分“细故”消化于民间；四是在司法技术上，由于公务人员编制限制，职官需要私募幕友，为主官分解案件负担[8]。这就导致了纠纷解决方式的分化：自治与吏治并存。古代社会区别于现代社会，由于地域及交通、交流方式的限制，大多数纠纷发生在亲戚、邻里或者合作者之间，纠纷类型、数量也相对固定，通过里长、族长宗老、申明亭等在身份地位上具有权威性的“调解员”的调停，绝大多数纠纷做到不出村、不见官。

一直到近现代，我国纠纷解决模式都是诉讼解决与民间自发解决并存, 而且民间解决是主渠道, 诉讼到法院的案件数量不多。这可从以下表格中看出。

表格 1清代、民国、当代中国与美国每十万人之民事案件数[9]

中华人民共和国成立至 1978 年间, 纠纷解决机制呈现出以下特点：一是兴无灭资，抑制纠纷；二是行政替代司法；三是单位代替国家；四是程序虚无。[10]虽然国家人口有了大幅增长, 但法院未感受到案件压力。从 2000年，我国开始重视调解，尝试建立社会大调解格局，通过各种途径建立人民调解机制，并通过赋予人民调解协议经司法确认程序后具有强制执行的权利进行诉调对接，以期实现调判结合、案结事了。

正如萨维尼指出的，法的最好来源不是立法，而是习惯，只有在人民中活着的法才是唯一合理的法：习惯法是最有生命力的；只有习惯法最容易达到法律规范的固定性和明确性。它是体现民族意识的最好的法律[11]。因此，多元化纠纷解决机制也应从我国的习惯、实践（例如“老娘舅”、四川“五老”调解模式、马锡五审判方式等）入手，并将之与立法及司法精神结合，实现三个效果的统一。

四、实践探索：多元化纠纷解决机制的路径优化

（一）立法引领，根据党的决策部署主动适应改革发展需要。

1、制定统一法律。立法机关应当对矛盾多元化解机制构建的整体性予以考虑，整合现有零散的法律规范，形成一部综合性的法律。立法机关应主动适应改革，出台《多元化纠纷解决工作推进法》等综合性法律，将顶层设计以立法形式进行具体规定，明确基层自治组织、行业协会、行政机关、仲裁机构、公证机构以及公检法司在纠纷化解中的职能定位，并对程序、制度等作出规定，引领机制的系统性和科学性发展。

2、调整现行的相关规定、司法解释

（1）特殊纠纷调解前置，明确规定涉及婚姻家庭、继承、交通事故、医疗、产品责任、环境纠纷、治安管理的强制适用调解前置程序，当事人可以选择不同的途径（人民调解、行业调解、行政调解等）进行调解，达成协议的可以申请公证或申请司法确认。

（2）完善行政裁决机制，两办制定出台了《关于健全行政裁决制度 加强行政裁决工作的意见》，对完善行政裁决制度体系作出了总体要求、提出了四项措施，并在促进行政裁决与其他矛盾纠纷化解方式的衔接方面规定了四项制度和机制。立法部门要认真研究设定行政裁决的必要性、可行性，同时抓紧有关规章的清理工作，按照《意见》的要求建立健全配套制度，细化相关规定，减少模糊地带。

（3）优化仲裁程序，可将当前我国劳动争议“先裁后审”的解决机制调整为“可裁可审”，赋予当事人自由选择救济方式，同时可增设仲裁裁决终局规定[12]。目前的相关规定明确了仲裁委不予受理的劳动争议案件，当事人可凭《不予受理通知书》起诉至法院，该规定一定程度上导致仲裁委处理争议的随意性，不利于充分发挥劳动仲裁的功能。可以赋予法院对“不予受理通知书”的审查权，对事实认定、法律适用作进一步审查，认为仲裁委不予受理决定有误的，退回仲裁委重新仲裁。

（二）准确定位，充分发挥司法的引领、推动和保障作用

1、深度挖掘司法自身潜力，保障法院一元表率作用的发挥。

（1）针对多元化纠纷解决机制的现实需求，健全完善先行调解制度（类似与西方的“司法ADR”机制[13]），加大对纠纷调解的主体力量的投入，同时对调解的适用范围进行分析研判，如涉及到离婚家庭、继承纠纷、共有纠纷、相邻关系、医疗纠纷、交通事故责任纠纷等试用先行调解制度。此外，充分实现先行调解程序与诉讼程序的无缝对接，对此可借鉴我国台湾地区的做法，双方当事人在共同约定或法院指定的调解日由法院组织调解，如果诉前调解不成的，法院可根据一方当事人的申请，直接受理案件并进入开庭审理。

（2）探索完善司法确认保障制度。各级法院要充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，健全完善非诉讼纠纷解决的司法确认制度，保障各类调解协议的合同效力，维护调解活动的严肃性。经各级行政机关、人民调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织达成的有关调解协议，当事人可以申请法院确认效力。

2.有效规范司法的职能，保障法院多元引领作用的发挥。根据笔者所在基层法院的实践经验，现阶段法院完全承担了纠纷多元化解的职责，虽然能够保证纠纷解决的合法性、终局性，但也在一定程度上限制了其他纠纷化解方式的进化，导致多元化纠纷解决工作的落实效果与顶层设计存在差距。因此法院在各项工作及制度的开展过程中，要明确司法是“最后一道防线”的定位，发挥法院对其他非诉纠纷化解主体的引领和协调，并给予必要的业务指导，有机整合各种社会纠纷化解方式和资源，为多元化纠纷解决机制的运行和社会治理工作的稳步推进提供法治指引。

（三）多方联动，形成全社会共同参与的多元化纠纷化解合力

1、加强组织领导，健全矛盾纠纷多元化解工作格局。要进一步加强组织领导，强化工作协商、指导和监督，注重发挥职能部门的作用，理清各部门的工作职能，形成整体合力。基于矛盾多元化解机制应纳入国家治理体系建设，且政法委作为领导和管理政法工作的职能部门，主要任务是指导、协调、监督政法各部门开展矛盾化解工作，可由中央及地方各级党委政法委牵头，成立社会矛盾纠纷多元解决机制领导机构，统领相应区域矛盾纠纷的解决和社会稳定工作。建立健全矛盾纠纷解决组织网络，构建权责明确、分级管理、多种解决方式有效参与的大调解工作格局，把矛盾纠纷的排查和解决责任落实到部门、单位和个人，综合运用法律、经济、行政等多种手段解决矛盾纠纷，提高社会矛盾纠纷解决合力。

2、加强制度建设，建立多元化纠纷解决机制长效机制。一是健全完善矛盾纠纷动态排查机制。实行定期和重点排查结合、条块结合，村（社区）、镇（街道）、县（市、区）、市、县（市、区）、镇（街道）级部门（单位）除了每月一次进行定期排查之外，对重点单位、重点区域以及重点人、重点事、重点越级上访和重复上访对象进行排查，从“抓早、抓小、抓细、抓快”入手，对可能出现矛盾纠纷的苗头及时捕捉，及时化解，实现预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前，最大限度地将矛盾纠纷化解在基层。[14]同时建立逐级上报制度，对排查结果进行分类汇总，每月一次逐级上报。遇重大紧急事项，第一时间排查上报。二是健全完善矛盾纠纷分析研判制度。对收集的社会矛盾纠纷进行定期的分析研判，总结分析矛盾纠纷的领域、起因、发展，从而对纠纷调解方法进行优化调整，确保工作实效。建立例会制度，市、县（区）、镇（乡）三级单位定期召开例会，并形成会议纪要，明确出现的问题及解决办法，写明责任单位和责任人，并抄送同级党委、政府和上一级综治办。

3、整合资源，健全完善多方参与的纠纷解决平台。首先，在目前 ODR平台的基础上，探索建立多种主体参与、多种方法运用、多种资源互动[15]的多元化纠纷调解体系。人民法院根据案件类型和人民群众实际需求，设置专门的调解工作室（如x县法院设置在单位内的物业纠纷调解委员会、行政纠纷调解委员会等、设置在单位外的交通事故纠纷调解委员会等），并与公安局、工商局、司法局等部门，仲裁委员会、律师事务所、法律援助中心、消费者权益保护协会、金融机构等组织和单位进行联动合作，综合运用人民调解、行业调解、行政调解和协调方式，聚集起解决矛盾纠纷的社会合力，实现矛盾纠纷有效、快速解决。其次，充分调动起社会各方参与调解的积极性，吸收社会各界力量参与调解，发挥行业协会、商会等社会组织，工、青、妇等群团组织的工作优势，积极参与社会矛盾纠纷的解决。最后，在村居、社区设立法律服务工作站，将司法服务延伸到基层，发动网格管理员、平安志愿者、社区工作员、退休党员干部等热心群众工作的人员积极参与，并积极借助村委会、居委会等基层群众自治组织的力量，送法普法，净化矛盾纠纷产生的土壤，从源头化解矛盾纠纷。

结语

非诉纠纷挺在前。社会矛盾纠纷的解决不能靠法院的一家之力，多元化纠纷解决机制的构建也并非一日之功。只有形成顶层设计、立法引领、法院保障、党委支持、各方参与的局面，通过多行业、多途径、多层次的努力，形成以司法审判为核心，行政机关及仲裁等准司法性纠纷解决机制为中坚，公益性纠纷解决机制和市场化纠纷解决机制为补充，各解纷机构之间良性沟通互动的模式[16]，充分调动各方力量，实现各种纠纷解决方式之间的良性互动，这不仅能缓解法院与日俱增的案多人少矛盾，还能推进我国社会治理能力和治理体系的现代化。