论我国拆迁制度中的分权问题

俞晓晓

摘要

本文对拆迁制度中的分权问题进行了探讨，讨论了拆迁许可权及其实际执行权，监督权的归属问题。本文认为，拆迁的许可权应当归属行政机关，实际执行权归属有资质的受行政机关委托的组织，而监督权应当更多赋予权力机关。

【关键词】拆迁    分权    权利归属

前言

2009年11月13日早上，四川成都金牛区天回镇金华村村民唐福珍，为阻止当地政府对自家房屋的强制拆迁，在自家屋顶自焚，后经抢救无效死亡。事件一出，舆论哗然，社会各界都对此强烈关注并表达了自己的看法，而该事件，更是成为当年的十大宪法案例之首。

作为一位法律人，在对唐福珍的死亡表示十分遗憾与悲痛的同时，我们更需要的是反思该事件背后的原因并努力探索其解决方式，以期完善拆迁制度，预防类似悲剧的发生。而其中涉及制度根本的问题在于，谁有权许可拆迁，谁有权进行拆迁，谁有权监督拆迁。总而言之，关键在于拆迁中的分权问题，本文主要论述即在于此。

一、拆迁许可权的归属

讨论拆迁的许可权归属问题，实际上是指，当开发商有意向开发某块土地并交纳土地出让金和安置费用时，实际上国家应该交给开发商的是一块无建筑物的土地，不管实际操作中是由谁负责将土地上的建筑物移除的，按照法理都应该由国家将土地上的建筑物移除。这里的许可权，正是讨论这种移除应该由立法机关还是行政机关抑或司法机关负责的问题。在西方三权分立的国家，立法行政司法三机关互相制约和平衡，彼此之间并无某一机关地位高于其他机关的规定，所以立法机关可以做的，最多是通过法律制定抑或对施政报告或者财政预算进行审议通过对行政机关的行为进行监督和制衡，司法机关也只能通过对公民权利进行救济等途径改变乃至推翻行政机关的决定。无法想象，立法机关和司法机关可以直接参与到行政问题比如拆迁问题的决定之中。

但是当这个问题涉及到我国时，情况就会有所不同。我国不实行三权分立而是人民代表大会制的政治体制。我国宪法规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。也就是说，我国的国家权力机关即立法机关的地位是高于我国的行政机关和司法机关的。在这个大的制度背景下，讨论我国立法权在拆迁问题上的参与就有了余地。

（一）、关于由立法机关许可拆迁问题

对于我国的人大及其常委会是否可以许可拆迁的问题，无非有三种观点。一是应该由人大常委会（鉴于人大的会期问题）许可拆迁问题，理由是这个问题已经成为当前最敏感的社会问题之一，政府在巨大的利益面前难免会在作出决定时有所偏向，人民群众至少在这个问题上无法完全信任政府，所以应该由代表他们自己的机构——人大常委会作出许可。第二是该问题不应该由人大常委会作出许可，理由是这个问题本质上属于社会管理的问题，是政府职责内部的事情，其涉及方方面面专业也不是人大常委会所擅长的，要人大常委会作出许可一来不符合法理，二来实际操作上效果令人怀疑。第三种是对于拆迁问题，由政府作出许可。对于以上几种观点，我认为都有道理，不讨论许可权归属于哪一方的问题,单单讨论许可权是否应该归属人大常委会的问题，我还是同意第二种观点，即拆迁许可权以及强制拆迁决定权都不可以归属于人大常委会。理由如下：

1、拆迁问题在性质上属于对社会的管理事项即行政事项，理应由政府对该事项作出许可，虽然此事项涉及到的公民利益很巨大，但归根结底也属于政府内部的事情，试问，政府的哪一项决策，哪一个管理与服务行为不涉及到公共利益呢？

2、人大及其常委会属于我国的权力机关和立法机关， 主要职责在宪法中有明确规定，地方各级人大的职责主要有：1、制定地方性法规2、决定地方经济、文化公共事业建设和规划3、选举和罢免权4、监督权。而地方各级人大常委会的主要职责有：1、决定本地方重大事项2、人事任免权3、监督权4、制定地方性法规的权力5、主持与领导本级人大代表选举。[1]我们可以看出，由各个地方人大或者其常委会决定的事项无例外的都是涉及到本地方经济、政治、文化的总括性，方向性问题以及涉及地方基本政治制度的问题。而拆迁问题显然不属于这类问题，也就不能要求人大或其常委会作出许可。

3、拆迁问题的许可涉及到方方面面专业知识，很多方面都不是人大及其常委会可以以专业的视角和知识进行决定的。

综上，我认为，确实不应该由立法机关作出拆迁与否的决定。

（二）、关于由司法机关许可拆迁问题

立法机关不可以许可拆迁问题，那么司法机关是否可以呢？对于司法机关是否可以决定强制拆迁问题，后文会有详细论述。对于拆迁问题的许可，有人认为可以归属于司法机关。因为行政机关的该项决定涉及到其自身利益，很难保证公平公正，而司法机关是公正的代名词，其地位是中立的，由司法机关决定拆迁问题有利于决策的公正与公平。

这一观点不无道理，由司法机关决定拆迁，确实比行政机关决定拆迁至少在看起来更加公正。但是这一制度也存在很大问题，主要表现在：

1、拆迁的许可仍然是行政问题，司法机关进行干预不合法理。拆迁问题不一定都会产生争议，政府和当事人之间可能没有争议或者已经达成协议，此时司法机关进行决定就会发现没有对立方，那么司法机关的决定就显得没有意义。

2、司法机关任务繁重，案件时有积压，为了保证拆迁问题决定的合理性与合法性，势必要牺牲效率，导致拆迁问题的决定久拖不决。

3、司法机关作出决定，如果当事人一方不服，无法进行救济。即使当事一方通过上诉制度上诉，这类案件也也无法定性，其既不是刑事案件，也不是民事案件，由于决定不是行政机关作出的，还不是行政案件案件，法院连审理该案件的机构和程序都没有。[2]

因此，我认为，司法机关决定拆迁问题也不可行。

经过上述讨论，我认为，拆迁问题的决定归根结底是政府职责内部的事项，是对于社会的管理与服务事项，本质上属于行政事项，理应由政府进行决策。且政府进行决策具备相应的技术和人才、机构条件，可以实际操作，不似立法机关，司法机关行使许可权那样缺乏制度和法律基础。因此，拆迁问题的许可权应该归属于行政机关。

二、拆迁实际执行权的归属

在阐述了拆迁的许可权归属后，接下来需要解决的无疑是拆迁的实际执行权问题。鉴于我国国家机关无论立法、行政、司法机关的工作人员的专业性，我们不可能要求国家机关工作人员组成施工队伍实际进行拆迁；鉴于拆迁工作的专业性，国家机关工作人员也不可能完成这项任务。这就要求委托一定组织实际执行拆迁问题，即拆迁是实际执行权实际上属于政府所委托的组织。

（一）、设置拆迁机构

委托特定组织进行拆迁首先应该解决的是由谁委托的问题。我国新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”，“市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”。[3]

鉴于拆迁问题时下已经如此敏感而紧急，政府应设置独立的负责拆迁的部门，我国新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》似体现了这一倾向。该条例规定政府应当建立一个“房屋征收部门”，但对该部门的职责并未表述，我认为该部门具体职责为：负责拆迁条件的审查；负责拆迁程序问题上与其他部门如土地管理、城乡规划等进行协调；负责拆迁决策的作出；负责委托有资质的组织进行实际拆迁；负责做好补偿工作。

（二）、被委托组织的条件

我们知道，拆迁问题的实际执行权是属于政府委托的拆迁组织的，我们这里要讨论的是什么样的组织才能够被委托的问题。

总体而言，对拆迁队伍的要求可以包括以下几点：

1、该组织必须具有合法的资质，具备专业的设备和人员。这是首先应该具备的条件，拆迁是一项专业性很高的活动，涉及人身安全和财产利益，也需要专门设备进行配合作业，因此，该组织必须具备这些基本条件。

2、该组织的人员应该经过政府进行的专门针对拆迁的培训。这是针对拆迁问题的一个特有条件，前已述及，被拆迁者即使已经与政府达成补偿协议，也难免有安土重迁的思想，这一点是可以理解的。拆迁队伍应该适当照顾和疏导这种心理，保证拆迁工作顺利进行，这就需要对拆迁人员进行专门培训。

3、该组织信誉良好，人员素质较高。拆迁问题极易引发社会问题，拆迁人员素质高低也体现了政府的形象与权威，选择拥有高素质人员和良好信誉的组织负责具体拆迁工作，对于政府形象提升有很大作用。

4、该组织不能在拆迁问题上盈利。

综上所述，拆迁的实际执行权，应该由政府建立的专门机构委托给有资质的、符合条件的组织，只有这样，才能保证拆迁工作顺利进行，防止在实际拆迁过程中出现问题。

三、拆迁监督权的归属

我国新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条规定：“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。”行政机关上下级属于领导关系，因此上级行政机关监督下级行政机关的拆迁工作是无可厚非的，也是毋庸置疑的。我们这里要讨论的监督权归属，是指行政体系外的监督权归属，即立法机关和司法机关是否可以参与监督的问题。

（一）、关于立法权参与拆迁的监督

立法权参与拆迁的监督的问题，广义上当然是可以的，各级人民政府对其人大负责，并要向其报告工作，所谓“报告工作”就包括拆迁工作，且立法权可以被运用制定法律以规范政府的拆迁行为，因此就广义而言，立法权可以也一定会参与到拆迁的监督中。[4]

我们这里要讨论的是立法权是否参与到具体拆迁事件的监督之中，即在政府作出拆迁决定和委托拆迁队伍实际执行拆迁时是否要邀请人大代表参与其中。我国目前没有这项制度，但是我对于这一点持肯定态度。即人大代表或者人大常委会的专业人员应该参与到拆迁决定的作出和实际执行过程中。

（二）、关于司法权参与拆迁的监督

同样的问题，同样的制度，是否可以适用于司法机关呢？即为什么不由司法机关参与拆迁决策的作出的监督和拆迁的临场监督呢？我认为，司法机关此时参与监督不合法理，也不具有可行性，表现在：

1、司法机关与行政机关地位平等，且监督无法律依据。司法机关本身与行政机关地位是平等的，不像人大及其常委会是我国的权力机关，地位高于行政机关。

2、司法奉行不告不理原则。司法的基本原则为不告不理，在行政机关决策时或者实际执行时而非出现争议诉诸法律时就主动出击，违背了这一基本原则，很可能也会违背公民个人的意愿。

3、司法机关事务繁忙，案件积压情况时有发生，在此情况下还要抽出人手参与政府决策的监督中，司法负担过重，难以承受。

因此，由地方各级人大或其常委会指派受过培训的人大代表参与政府拆迁的决策过程和实际执行过程，对该过程进行程序上的监督，是接下来应该着手建立的制度之一，而监督权也应该赋予各级人大及其常委会。

结语

本文着眼于拆迁制度中的分权问题，主要讨论了拆迁许可权以及它的实际执行权，监督权的归属问题。本文认为，拆迁的许可权应该归属行政机关，实际执行权归属于行政机关委托的有资质的拆迁组织，监督权应该更多地赋予权力机关。

参考文献

[1]  周叶中．宪法．[Ｍ]．第二版．北京：高等教育出版社，2009．325-327．

[2]  胡建淼．行政诉讼法学．[Ｍ]．北京：法律出版社，2007．243-247．

[3]詹福满．当代中国行政法问题研究［Ｍ］．北京：中国方正出版社2001．195．

[4]  胡锦光．行政法专题研究.[Ｍ].北京：中国人民大学出版社1998．184—185．

[1]周叶中主编：《宪法》，第二版，北京：高等教育出版社，2009．325-327．

[2]胡建淼．行政诉讼法学．[Ｍ]．北京：法律出版社，2007．243-247．

[3]詹福满．当代中国行政法问题研究［Ｍ］．北京：中国方正出版社2001．195．

[4]胡锦光．行政法专题研究.[Ｍ].北京：中国人民大学出版社1998．184—185．