仙居法院第十届学术

讨论会征文

法官员额制度的构建和实施

——以仙居法院实施法官员额制度为模板

仙居县人民法院       卓春燕

二○一四年五月十日

作者简介：

卓春燕，女，1983年1月出生，2006年7月毕业于杭州师范大学法学专业，目前系江西师范大学政法学院公共管理专业2013级研究生在读。2006年9月到仙居县人民法院工作至今，现任下各法庭副庭长。

办公电话：0576-89380098

电     话:13958569740

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论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

院长

（党组会议或院务会议）

作者签名： 卓春燕

日期：2014年5月10日

法官员额制度的构建和实施

——以仙居法院实施法官员额制度为模板

摘 要：随着我国社会生产力以及政治经济等各项领域的发展，人民群众对公共司法服务提出更多更高的要求。也因此造成人民的司法需求和有限司法资源之间的矛盾，如何向制度要公正，如何向管理要效率，这是我们必须解决的问题。以最高人民法院为主导，法院系统一直以来尝试对内部的审判管理体系和审判运行模式、机制等方面进行调整甚至一定程度的变革。特别是2002年最高人民法院出台《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，掀开了我国法官职业化建设的序幕。此后，2004年，最高院法官助理试点工作座谈会召开，法官助理试点工作开始在全国18个法院试点推行。2005年制定出台人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》。2008年，第二批试点在西部12个省份的800余个基层法院启动。2009年制订出台人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）。这些文件制度的出台，在一定程度上推动全国各级法院对自身进行审判管理制度等方面的变革。然而这些变革都仅是某些法院的个别行为，并没有形成全国统一的模式从而推广适用。其中，仅有法官助理的试点工作因为最高院的发文试行，而在全国试点法院特别是西部地区的法院搞得有声有色。而最为司法界和学界关注的法官员额制度[1]却是只听楼梯响，不见人下来。直到最近于2013年10月份出台的《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》中，提出对审判权的运行机制进行改革试点，其具体的改革目标主要包括了对审判组织的职权范围的界定以及内部各主体的审判职责与管理职责的分配、权责统一等方面。并围绕这些具体的改革目标，在合议庭、独任庭、审判委员会三项制度上提出改革的方向和意见。这些内容虽然没有提出“法官员额”或者“法官职业化”的字眼，但是其改革的整体内容却正是以法官定员定额为前提的。正是看到了法官员额制度推行的重要意义和迫切性，仙居法院于2013年开始实行法官员额制度和法官助理制度，并取得一定意义上的有益成果。现以仙居法院在推行法官员额制度过程中所获取的经验和出现的种种问题为切入点，对法院系统全面实行法官员额制度进行分析和阐述。全文共11290字。

关键词：法官员额制度  法官助理  专业分工  管理

以下正文：

引言

曾经闻名全球的柯达企业作为数字照相机的发明鼻祖，却因为企业产品定位错误而遭遇滑铁卢败北。因为在数字化横行的时代，它仍把主要精力放在传统模拟相机胶卷的生意上。这个错误使得柯达最终于2012年申请破产。

对此，柯达原全球总裁兼首席运营官方熙(Philip Faraci)曾描述：企业转型的纠结好比开车，一只脚踩在油门上(向数码转型不断投入)，一只脚却踩在刹车上(收缩传统影像业务仍可收取利润)。

对柯达企业最终的落败，有评论者认为其主要原因在于企业长期依赖相对落后的传统胶片部门，而轻视了新兴数码科技带给市场的冲击和导向。它的管理层作风偏于保守，满足于传统胶片产品的市场份额和垄断地位，缺乏对市场的前瞻性分析，没有及时调整公司经营战略重心和部门结构，决策犹豫不决，错失良机。由此及彼，对我国法院系统来说，法院的权威地位一直以来由宪法和法律保障，不可动摇。也正是依靠着国家的强制力的保证，法院实现着自身作为司法机关的种种功能。但正如我国党和政府已经看到的那样，随着社会经济的发展，人民在民主、法治、权利等方面意识的不断增强，为此政府已经不可避免地必须从“管治”政府走向“服务”政府，并且也正在朝着这个方向不断地努力，哪怕是经历种种的阵痛和牺牲部分特权阶层的既得利益也在所不惜。在这样的趋势下，法院系统也应该根据外部政治环境、经济环境、社会环境以及科技环境的变化，结合管理模式、审判职能模式等内部因素“踩一脚油门”，开展一场符合司法规律的审判管理变革。否则，就很有可能在民意至上的今日陷入因权力傲慢带来的孤岛[2]之境。

一、仙居法院实行法官员额制度前的审判管理现状与困境

随着社会经济的发展和个人法律意识的增强，仙居法院也和全国其他地区法院一样，近十年来面对着案件数量不断增多，新型、疑难案件层出不穷，办案人手不足等目前已经可算作老生常谈的问题。但是，仙居法院真正意识到自身的办案水平和质量存在较大问题的应该是2008年之后。因为从2008年开始，浙江省高级人民法院开始在全省法院系统建立审判执行质量效率评估体系与审判执行分析系统。可以说，正是这两大系统的搭建和运行，将我们全省各级法院的审判执行工作做了数字化的直观展示，让每个法院干警都可以具体真切地看到自身优劣之处。从2008年直到2012年5年来的数据情况可以看出，仙居法院的审判、执行工作主要在以下方面存在较为突出的问题:一是人均结案数偏低。不但低于全省平均水平，甚至在整个台州地区也大都处在末尾。二是民商事案件调解撤诉率低，判决结案的案件数较多。三是月均存案工作量较高，远高于全省平均水平。四是案件审限天数长。这些问题的存在并不能一味地以案多人少来搪塞，特别是人均结案数的偏低，更是证明这一点。因为仙居法院每年的收案数量不但在台州地区，甚至在全省，都处于偏少的水平。当然，当地财政收入低于其他县市的事实对法院的各项经费带来一定的影响，但和其他外部因素一样，显然并非造成审判工作落后的根本原因所在，因此，我们只能把目光投向内部的因素，即管理体制方面存在的问题。

（一）传统行政管理制度对审判工作的不良影响

1.金字塔式管理组织结构的弊端。我国法院的审判管理组织结构，虽然有符合自身司法规律的种种特点，但在大体的结构上仍是同大多数行政机构一样，在管理组织结构上也是实行传统的官僚组织结构。官僚组织的结构又叫科层结构，这种最早由马克斯韦伯提出的组织结构模式，一开始有其积极意义，它使得上下级之间等级分明，各自的职能固定，保证了管理者的指令有效得到施行，是到目前为止使用最广泛的管理结构模式。但在社会化分工越来越细的今天，这种模式显示出其弊端来。在法院中，施行的这种科层结构制度，具体表现为院长—庭长（其他中层正职）—审判员（其他行政人员）—书记员（速录员），这种模式的弊端已经越来越为人们所警惕，人们称这种管理的组织结构为金字塔形，即行政一把手握有最高权力，并通过权力的层层下放实现自身的管理主张。这种上下级层层分级的模式，容易造成基层人员与上级部门之间沟通不畅，同时各部门之间的沟通和协调配合也容易受到影响。以仙居法院的信息宣传工作为例，其工作安排主要是以下图例1的模式：

SHAPE * MERGEFORMAT

办公室主任

各庭科室负责人

办公室信息员、宣传员

各庭科室行政人员（兼职信息员、宣传员）

各庭科室负责人

各庭科室行政人员（兼职信息员、宣传员）

图例1：仙居法院信息宣传工作管理流程图

以上是仙居法院信息宣传工作的人员管理结构，其他如行政装备、人事管理、审判信息等工作大致都是按照这样的结构进行管理。从图例1可以看出，某项具体工作从院长处通过党组会议或者院务会议的方式，或者直接由院长自身向分管副院长分派工作任务，经过副院长、庭长（具体职能部门负责人）再到普通行政人员，正好是一个正放的三角形模型，其上下沟通的层级非常明显。正如图中所示的信息宣传工作一样，领导的管理意图从形成到具体的执行，需要经过4个以上的环节。在这个传达过程中，容易因为传达链条的过长造成时间损耗、意外事件中断、管理意图变形以致最终造成工作效率低下的不良后果。

当然，从图例1我们也可以看出法院系统的金字塔式结构在一定程度上已经做了变革。一方面对法院一把手的权力限制增加。根据民主集中制的原则，主要采用党组会议、院务会议、审委会会议的方式制约院长权力过分集中。另一方面充分发挥职能部门的作用。将具体工作分解到各部门时，由该工作对口职能部门专门负责，对具体工作进行各部门间的横向沟通联系，避免管理过程中更多的人、财、物损耗。

这种变革的积极作用为仙居法院对管理组织结构的进一步调整指出了一个方向，即打破权力集中的金字塔，推动组织结构的扁平化改革，使金字塔式的管理组织结构向直线-职能结构转变。直线—职能结构是指将管理层级减少，使上级领导可以直接与职能部门进行沟通联系，从而提高信息传递效率的管理结构。

2.院、庭长管理职能竞合带来的弊端。何谓管理竞合？在法院系统，并未就行政管理和审判管理活动进行明显的区分。于是就出现行政管理和审判管理重叠竞合的现象。表现在管理者角度，就是院、庭长集两种管理活动于一身。以致造成以下问题：一是院、庭长行政事务繁多，占据办案时间甚至完全不办案。二是院、庭长专业化程度不高，影响对案件的管理能力。三是单位资源向院、庭长集中，打击办案法官的工作积极性。这些问题的出现使许多学者对法院的行政化管理颇有微词，甚至有学者提出对法院管理“去行政化”的建议，以消除法官“官本位”[3]现象。这实际存在一个误区，把行政管理和审判管理混同一体，因此才认为法院作为专门的审判机构，其管理不应该雷同行政机关。实际上，两种管理活动有其各自存在的意义和发挥作用的领域。我们要做的是将两种管理活动分离开来。让行政管理制度在司法行政工作上发挥长处，而让审判管理制度在审判执行工作中发挥管理职能作用。

（二）审判权力分配模式存在的问题

与传统行政管理的组织结构相对应的，是权力分配的集权模式。而在法院系统，由于行政管理与审判管理的高度统一和竞合，造成了在专业的审判执行领域中，直接的办案法官和执行法官仍然要按照行政管理的方式服从上级领导，并进而开展自身的审判和执行工作。虽然法官法中规定了“保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责”，并对法官的职责作出明确规定：“（一）依法参加合议庭审判或者独任审判案件；（二）法律规定的其他职责。”同时在该法第八条中提出法官享有“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的权利。但由于该法并没有提出法官有独立行使审判权的权利，因此各级法院对法官办理案件仍采用院、庭长审核签发的方式来进行监督。这就导致了办案法官审而不判，判而不决的现象产生。对一些复杂、疑难的案件，办案法官直接提交审判委员会进行讨论，审判委员会经过全体讨论，然后委员个人发表意见，最终决定案件审理的结果。这就出现了“你表态，我表态，最后谁也不担责”的现象。因为案件的办案法官并无权决定最后的判决结果，而决定判决的审判委员会又是通过全体讨论，以少数服从多数的方式进行确定的。

以仙居法院为例，在2013年之前都是实行裁判文书院、庭长签发制度。即一般审判员的裁判文书由庭长签发，庭长的裁判文书由院长签发。经过总结发现，这种签发制度造成的问题如下：一是模糊法官办案职责，降低法官责任心。根据权利与职责相统一的原则，办案法官在被限制了最后裁判的权利后，也因为无需为裁判文书签发承担责任而引起了职责分配的模糊，使得办案法官对裁判结果抱有随意心里，大大降低了法官的工作责任感。二是增加院、庭长工作负担，提高了裁判文书的出错几率。院长一人签发本院各业务庭庭长的裁判文书以及庭长一人签发本庭室各办案法官的裁判文书，使本来就已经被行政管理占去大量时间的院、庭长还要面对大量的裁判文书，在客观上增加了院、庭长的工作量，更容易造成忙中出错事件的发生，反而提高了文书的出错频率。三是签发制度流于形式，最终形同虚设。在院、庭长工作繁忙无暇审签裁判文书时，一些办案法官由于急着结案会采取先发后签的方法。一般来说，院、庭长特别是庭长对工作年限长、审判经验较为丰富的法官不会多做书面审核，而直接同意其判决方案。这就使得书面签发失去核准和修改的意义，容易造成裁判文书出现错误。

（三）专业与辅助事务不分的消极影响

同任何机构的管理本质一样，法院在内部管理上也是以人为核心，而根据法院工作的特殊性，其核心不是别的，正是处在办案一线的法官。只有将法官以及其他工作人员根据各自的特点分配适合的岗位和工作，提高法官职业的专业化[4]程度，才能不断提高工作效率，大力推动法院各项工作的进程，并且使各项工作井井有条地顺利进行。但是，因为历史的原因，我国法院系统有许多法官并不具备较高级的法律专业素养。这就使得法官专业化的路程走得有些坎坷。以仙居法院为例，以五年为一个阶段分析办案法官的组成来源。见图例2

法官来源

年份

退伍军人

教师

其他非法律行业转入

法律专业专科以上毕业生

2005

15

7

19

16

2010

11

5

12

25

2013

8

5

11

31

图例2：仙居法院2005至2013年期间办案法官（包括执行岗位）来源

从上图可以看出，时间越早，仙居法院的办案法官就越多地来自于非法律专业岗位，而随着时间的推进，越来越多的法律专业的毕业生开始进入到法院工作，给法院工作带来了新鲜血液的同时，也让法官专业化成为可能。既然说到法官专业化，就不能不提及法官职业化。这是两个不同的概念，法官职业化是指法官以行使国家审判权为专门职业、并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德、职业地位和职业保障。因此，法官职业化是对法官进行科学管理的一整套制度。而法官专业化，则是指从事法官职业的人员必须具备深厚的法律专业知识，拥有高度的法律专业素养。这种专业是对法官职业提出的资质要求。法官职业化必然要求实现法官的专业化，然而不仅仅包括这一点。

回到法官“专业化分工”上来。正如图例2中呈现的那样，以仙居县这个不甚发达的县来说，现阶段所补充的新生力量都已经具备较高的法律基础，这就为推行法院专业事务与辅助事务相分离制度提供了前提条件。为什么要将专业事务与辅助事务分离开来？因为随着社会现代化的发展、社会分工的细化以及专业化水准的提高，法院对各项工作，特别是审判事务和辅助审判的事务进行分工配合才是符合法院工作特性的必然走向。纵观中西方社会，许多发达国家基本上也都采取了分离的模式。对于这种专业与辅助事务相分离的模式，邹碧华法官持肯定态度，他认为，只有对司法事务进行合理分工，才能开始对进行包括法官定员、法官助理配置等在内的司法改革措施。同时，他也对国外法院采用的分离模式做出总结，认为主要有四个层次[5]。第一层次，审判事务与辅助事务的分离。第二个层次，重要案件与简单案件的分离。第三个层次，单个案件中核心事务和辅助事务的分离。第四个层次，法院行政管理专业化。这四个层次是层层递进、加深的关系。报着不能一口吃出胖子的教训，我们的分离模式有必要从第一层次即审判事务与辅助事务相分离开始做起。

（四）对外管理的职能模式遭遇到挑战

公共组织一开始承担的职能模式是以管理为主，使用国家公共权力的强制力对社会和民众实行各个方面管理和控制。但随着发展市场经济趋向必然要求，一方面民众自由化程度越来越高，对政府的各项行政职能提出更高的要求，另一方面则随着法制进程的加快，民众普遍对公共权力运用存在警惕心，认为“政府组织和政府官员对失常利益的追求与人民利益的维护和增进存在着根本性的矛盾，对后者造成了直接的损害”[6]。因此，政府近年来也越来越提倡从管理政府走向服务政府。而对法院来说，其审判工作职能中既包括了国家专制保障的刑事审判工作，又包括了与广大人民群众日常生产和生活息息相关的民事审判工作，还有处理与行政机关之间纠纷的行政审判工作。这其中，占比例最大的还是民事审判工作，并且近几年来法院民商事案件的数量急剧上升，大量的社会个体之间的矛盾纠纷涌向法院，等待法院为这些当事人化解矛盾，裁决权利和义务，这就使得法院工作除了管理职能外，也带上了公共服务的色彩。除此之外，法院还因其担负的宣传法治意识、指导基层调解工作、为重大决策提供法律咨询等职责而真正成为公共服务机构中的一员。为此，媒体、民众、行政领导者甚至许多法院都直接提出了法院不但是司法机关，也是公共服务机构的说法。

即使已经有人认识到法院应向服务职能作出转变，但因法院作为审判机关拥有的强制裁决及执行权力，造成了许多法院工作人员始终不能清醒认识到时代已经对法院工作提出的新要求，仍保留了过去那种国家专政机器的意识形态。这使得一部分人在工作时以裁判者自居，对当事人态度生硬、冷漠。2013年初，仙居法院下各法庭为申报文明单位，向群众发放了100份文明单位调查问卷，主要是调查群众对下各法庭在文明司法方面的意见和建议。调查结果显示，在“4.您对下各法庭工作人员的接待态度满意吗？”这一题中，大概73%的群众选择了“B.基本满意和 D.不满意  ”两个选项，在“9.您认为下各法庭在创建文明单位活动中有哪几项需要进一步完善的？（可多选）”这一题中，有近90%的被调查者都选择了“A．加强立案导诉服务  ”选项。 这两项的调查结果表明，群众迫切希望法院能像其他公共服务机构一样，为前来诉讼的人提供优质、全面的诉讼服务。

当然，就像不能一味对公众实行管理职能一样，也不能只讲服务职能而放弃管理职能。法院地位和权力的特性决定其必须以管理为主，以服务为辅。这就需要法院在管理制度上下工夫，重塑包括法官在内的法院工作人员的角色定位思维形成以专业化法官为主导的法官职业模式。这是因为“法官在法律规则运行和社会纠纷解决机制中处于核心地位”[7]，而只有处于核心地位的法官自身具有公共服务意识，才能带动其他法院工作人员共同建立起司法为民服务的理念。

二、仙居法院以法官员额制度核心对建立新型审判管理体制的尝试

（一）核心制度：法官员额制度和法官助理制度

从2013年3月份开始，仙居法院推出法官员额制度和法官助理制度，开始审判事务与辅助事务相分离的分工模式。法官员额制度和助理制度主要是实行法官、法官助理、书记员分类管理，构建“法官—法官助理—速录员”的审判人员组成模式。为确保法官素质，在各业务庭室全面实行“审判岗位法官”员额制度,只有在编制空缺情况下，才可以从符合条件的法官或法官助理中选拔升任。审判岗位法官、法官助理的配备、任职条件和选任程序如下：

1.审判岗位法官配备、任职条件、选任程序：

配备：刑庭、民一庭、民二庭各设3名“审判岗位法官”（即由正副庭长、审判长担任）。

速裁组设2名“审判岗位法官”（即由立案庭副庭长、审判长担任）。

基层法庭设2名“审判岗位法官”（即由正副庭长担任）。

任职条件：庭长、副庭长或者经党组任命的审判长。

需要组成合议庭的一般要有人民陪审员参加。院长、副院长、审判委员会委员参加合议庭的为当然审判长。

2.法官助理的配备、任职条件和选任程序：

配备：在刑庭、民一庭、民二庭、速裁组、基层法庭各配备若干名法官助理。法官助理配备给审判庭，由庭长决定是否由庭里统一调配或直接配备给“审判岗位法官”。审判岗位法官为该庭法官助理的导师。

任职条件：高等院校法律专业本科毕业，具有一定的法律工作经验、较强的语言表达能力和文字综合能力，品行良好。

来源：法官助理从助理审判员、书记员、新招收的公务员、事业编制人员及符合条件的聘用速录员中选任。法官助理的任职回避参照《法官法》执行。选任后以本院公文的形式进行任命。

仙居法院法官人员组成模式变更为图例3

原有模式

（2013年3月以前）

立案

排期

排期/送达（30-50天）

送达

图例3

刑事（4名法官）

民一（4名法官）

民二（3名法官）

审限15天         平均审限83天       平均审限 83天

现有模式

（2013年3月以后）

速裁（2法2书）

立案

刑事（3法1书）

审限15天                                 （拦截简易案件35%）

送达（65%）

结案（35%）

送达时间2天（人数同前）                   审限13.9天

民商事案件合一分二

民一（3法1书）

民二（3法1书）

审限 60天                      审限 60天

图例4

实行法官助理制度后的模式

速裁（1-2法2助或更多）

立案

刑事（2法2助1书）

审限15天              （拦截简易案件70%）

送达（30%）

结案（70%）

送达时间 2天（人数同前）                 审限8天左右

民商事案件合一分二

民一（2法2助1书）

民二（2法2助1书）

审限 < 40天                   审限 < 40天

图例5

成功试点

下各法庭

原有模式（3法1书）

现有模式（2法1助1书）

图例6

数据

年份

月均存案工作量

结案率

一线法官人均结案数

民商事调撤率

平均审限天数

二审发改率

2010

2.25

86.06

242.06

37.63

41.74

12.02

2011

1.79

89.44

153.05

49.12

35.59

12.18

2012

1.82

90.46

158.44

51.33

34.76

5.52

2013

1.15

92.26

203.31

58.87

30.78

15.96

图例7：仙居法院实行法院员额制度后的审判质效评估数据

（二）法官员额制度和法官助理制度实施后的影响

1、审判效率大幅度提高。根据图例7可以看出，月均存案工作量、法官人均办案数量、结案率、平均审限天数等反应审判工作效率的数据与实施新制度之前相比有了大幅度的跨越。三个人民法庭以及速裁庭拦截办理大量的简单民事案件，法官配备上法官助理后，从大量的辅助性事务中脱身，从而提高了办案效率。例如下各法庭在新制度实施前原有3名法官，庭长还表示人手不够。而改革后，虽然法庭工作中增加了非诉案件的执行工作，但人才结构发生了变化，因此能做到井井有条第应对增加的工作量。

2.审判质量提高的趋向性明显。民商事案件的调解率和撤诉率历年来逐步提高，但新制度的实施推动民商事案件调撤率的快速增长，因为简单案件在法官助理手中得到梳理办结，而复杂案件在专业程度更高、经验更丰富的办案法官手中也有了更多调解的时间，民一、民二庭也因为简单案件数量的被拦截，而提高了复杂案件的办案质量，有利于向“简易案件快速办，普通案件精品办”的方向发展。

3. 新旧制度的平稳过渡。为保障法官员额制度的顺利实施，仙居法院主要采用了老人老办法，新人新办法的规定，对已经担任审判工作的法官，除个别外仍留任审判岗位法官，这就在主观上减少了老法官的抵触心理。这种做法也符合了仙居法院目前法官队伍的状况，因为每年都有为数不少的老法官退休或者转任后勤岗位，同时补充进法院的新生力量除财务、计算机两类外，其余均是学习法律等相关专业的毕业生，这就使得法院的人才结构向着愈加专业化的形式发展，客观上有利于新制度的推行。

4.青年法官数量的急剧增加。法官员额制度的实施，使一批不适合在担任审判工作的法官调任他职，而许多符合条件的审判岗位法官存在着年纪轻、办案时间短的情况。虽然青年法官由于理论功底的深厚因此整体地提升法院的法官素质，但业务经验的不足需要引起重视，应加强对担任审判岗位法官的青年干警进行全方位的培训和指导，提高其业务素质，减少差错、瑕疵案件的发生率。

（三）辅助事务管理模式：进一步深化直线—职能管理方式。

直线职能制是以直线为基础，直线部门担负实现组织目标的直接责任，而在各级行政领导之下设置相应的职能部门从事专业管理。法院系统中目前大多采用了这种直线管理与职能管理相结合的模式，如设置办公室、行装科、监察室、政治处等部门，均是对法院工作进行行政管理设置的相应职能部门。但在我国法院系统中，由于存在着行政管理和审判管理两种类型的管理活动，因此，目前仅仅设置的这些职能管理机构已经随着法院工作量的急剧上升而显得有所不足。

为了提高司法资源的利用效率，减少办案中间环节，有些法院就采用一种“大立案”[8]的运行方式，统一由立案部门承担大量的审判辅助职能，减少各办案庭室的工作量。由此有学者进一步提出，在“大立案”的基础上再行改革，取消副庭长设置[9]，弱化法官工作的行政管理色彩。这种提法有其合理的部分，但需要相关的管理制度予以辅助实行。

仙居法院在实行法官员额制度中就认识到行政管理和审判管理分开的必要性。因此采用了增加审判管理和行政管理职能部门的做法。其主要做法是在2013年末增设审判管理办公室、后勤保障中心两个行政管理的职能部门。由审判管理办公室负责审判执行信息、案件质量检查、审判执行数据反馈等方面的工作；由后勤保障中心负责法院职工车辆、财务报销、食堂运行灯方面的管理。其特点在于职能部门直接对院长（院党组）负责，直接对其汇报工作。职能管理模式的充分运用，既保持了科层制集中统一指挥、决策迅速、容易贯彻的优点，同时又能发挥专业管理职能作用的长处，做到分工明确、职责分明，减少直线型的科层制管理带来的过多负担和损耗，有利于发挥整体效率。

三、仙居法院推行审判管理新制度工作中表现出来的问题

（一）法官、助理、书记员（速录员）的配置组合方式有待调整。

一个法院的法官数量如何确定，并没有统一的标准。最高院曾经在《关于在部分地区人民法院开展法官助理试点工作的意见》中提出，以案件和案件数的发展变化为基本因素，并综合考虑本法院法官的素质、法院辖区的人口、面积等情况确定审判法官所需的员额。有学者则提出，按照法院年度受理案件数量以及办案效率来确定法官的数量，并且还设计出具体的公式：法官员额数=年案件总量÷法官年人均合理结案数量。（法官年人均合理结案数=法官年人均正常办案时间÷案均结案时间）[10]前者的标准趋向概况性和方向性，后者的标准则比较有针对性和可操作性。

仙居法院在作出法官员额制度的改革之后，首批审判岗位法官员额设定为17名，与法官助理、书记员的搭配比例除速裁庭为1:1:1组合外，其余的业务庭均为1.5:1:1。至今一年多时间以来，这种组合模式能够适应大多数法庭的业务需求，有利于提高各庭的审判质量和效率。但也出现少部分庭室仍有满足不了工作需要的现象，尤其随着时间的推移，案件数量的继续增加，这样的人手组合也需要变动增加。因此，应以每个庭室的年度受案数为基础，结合全院法官的平均办案效率，按照计算公式适时进行调整，具体可以根据每个庭室分别调整，如连续两年或三年案件受案数均超过上年同比15%的，就可以进行法官、法官助理及书记员比例的调整增加。而这三者数量如何增加，首个在法院系统提出并推行法官员额制度的陈崇冠院长认为，应“以增加法官助理为主，增加法官为辅”。因为法院工作的大部分事务还是集中于审判辅助事务上，这些包括诉讼风险提示、送达、证据调查等活动以程序为主，耗费时间多，增加法官助理可以进一步分解这些辅助工作，从而提高审判效率。对法院员额的变动，他认为则需要慎重对待。其员额应由最高法院提请全国人大确定，分配到省，再由高级法院分配到各中级和基层法院，法官员额每五年评估一次，届时再决定是否予以增减。每次确定法官员额时，规定各级法院不能足额选拔，要预留一些法官员额作为机动。

（二）法官助理的配套制度需进一步明确

仙居法院本次对审判管理体制的改革，主要围绕的是法官员额制度，对与之相配套的法官助理制度，虽然提出了明确的配备、任职条件等，但对法官助理如何晋升，仅提出审判岗位法官只有在编制空缺情况下，才可以从其他庭室的法官或法官助理中选拔升任。对具体任何晋升、法官助理权利保障等，都没有作出具体的制度规定。当然，仙居法院也认识到这一点，在上述制度推出的同时说明将对法官助理管理办法及相关配套制度另行制定。

在相关配套制度出台之前，根据助理制度这一年多来的实践，反映出法官助理的上升机制存在的两方面问题：一方面是对具有审判资格的法官助理晋升规定需要明确。目前法官助理制度规定，法官助理在担任该工作一段时间后，该庭庭长认为其已经具备法官任职条件，并向法院推荐的，才可晋升为法官。这个晋升的条件带有较大的主观性，不利于法官助理自我定位目标，同时容易引起人情推荐等现象。应该对法官助理的晋升确定具体的条件，如规定法官助理工作满5年，没有出现重大事故或违法违纪现象的，直接满足任职法官条件。或者法官助理工作未满5年，但因工作出色受到省级以上嘉奖等奖励的，满足任职法官条件等等。这样一来，具有审判资格的法官助理不会因为晋升目标不明确而对工作失去信心和热情，从而为法院遴选出更多优秀的青年法官。另一方面是对法官助理导致应予以制度化。实际上，法院中的青年干警包括书记员、法官助理、青年法官，都因为从事法院工作时间不长，经验不足的原因而需要在工作中接受老法官们的指点和教导。这是我们传统传、帮、代的优秀做法，但在前段时间随着法院青年干警数量越来越多，老法官疲于办理案件的环境下，这种做法开始慢慢地减少。随着青年法官成越来越多，许多人也认识到这一点，开始重提法官导师的做法。仙居法院在本次的法官员额制度改革中也提出了“审判岗位法官为法官助理的导师”。但光有提法还不够，应当重视导师的指导作用，对已经固定的法官助理和导师，规定其每月定期指导次数和时间、共同完成调研文章撰写等，加强助理和导师的联系和沟通。

（三）对审判岗位法官的监督机制需要完善。

审判岗位的法官是从满足任职条件的具有审判资格的人员中遴选出来，从选任之初应该是被认为德才兼备的。但经过审判岗位的实践，有一些法官因为自身身体素质、性格特长等方面发现确实不适合审判岗位，需要从审判岗位推出，甚至更极端一点就是出现违法违纪现象的，更不适宜继续从事审判工作，这些都对法官员额制度提出了监督机制方面的要求。这种监督体现在三方面，一是对法官遴选和退出机制的监督。在法官选任的环节上，可以在省级或地区级法院建立专门的法官选任机构，在《法官法》规定的任职条件下，再根据实际制定法官任职的具体条件，只有符合这些条件的，方可任命审判岗位法官。同时规定法官的退出情形，定期对满足退出情形的法官予以退出审判岗位。二是对法官公正廉洁的监督。没有监督的权力必然导致腐败，因此，必须对审判岗位法官套上紧箍咒，对其办案的公正性和廉洁性进行全面的监督。这种监督主要由任职的法院进行。内部监督也是一种法制的监督[11]，需要以完善的制度予以明确规定公示，一旦出现法官不公正不廉洁情形，并且情节严重符合法官退出机制规定的，应上报到法官选任机构予以退出。三是对法官工作质效的监督。充分依托法院审判执行质效管理体系平台，发挥该管理体系对法官各项业务的反馈和衡量作用，定期实名通报法官的工作业绩。对工作质效不佳的法官，督促其及时查找原因并进行总结改正。对工作业绩长期落后且确实不适合在审判岗位继续工作的，根据退出机制进行调整。

【注释】

（1）汪荣友，公共伦理学，武汉大学出版社2009年第1版。

（2）郭毅敏、闻长智、袁银平：法官员额：理论逻辑、现实背景及制度构建《法学研究》2007年第1期。

（3）佛法研，法官助理与法官员额问题研究《人民司法》2002.8。

（4）聂平平、尹利民《公共组织理论》，武汉大学出版社2009年7月第1版。

（5）雷永贵，关于我国法官员额制度构建的实证考察扬州大学学报第9卷第3期。

（6）蓝志勇，《谈人力资源管理工作中公务员的专业化问题》，探索与争鸣2008年第6期。

（7）陈庆云、曾军荣.论公共管理中的政府利益。北京：三联书店，2005年。

（8）邹碧华，审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨法律适用2002年/12。

（9）台州中院、三门法院课题组，审判岗位法官员额制度调研报告，2011年10月31日。

（10）张康之，公共行政中的哲学与伦理，中国人民大学出版社，2008年。

（11）周奋进，转型期的行政伦理，中国审计出版社，2000年。

[1] 法官员额制度的定义：所谓法官员额制度，就是综合考虑全国法院和各地法院的具体情况，依据审判工作量、辖区面积和人口、辖区经济发展水平以及法官队伍现状等因素，在现有编制内对各级人民法院合理确定的额度。

[2] 聂平平、尹利民《公共组织理论》，武汉大学出版社2009年7月第1版，第367页。

[3] 雷永贵，关于我国法官员额制度构建的实证考察 扬州大学学报第9卷第3期，第30页。

[4] 蓝志勇，《谈人力资源管理工作中公务员的专业化问题》，探索与争鸣2008年第6期第39页。

[5] 邹碧华，审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨 法律适用2002年/12,P17页

[6] 陈庆云、曾军荣.论公共管理中的政府利益。北京：三联书店，2005年第94页。

[7]台州中院、三门法院课题组，审判岗位法官员额制度调研报告，2011年10月31日，第2页

[8] 佛法研，法官助理与法官员额问题研究《人民司法》2002.8第37页

[9]佛法研，法官助理与法官员额问题研究《人民司法》2002.8第40页

[10] 郭毅敏、闻长智、袁银平：法官员额：理论逻辑、现实背景及制度构建《法学研究》2007年第1期34页

[11] 汪荣友，公共伦理学，武汉大学出版社2009年第1版，第261页。