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关于《明确创建目标 理顺管理体制 着力提升我县城市管理水平》的建议意见
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仙居县人民政府：
2009年6月3日，政协仙居县七届十次常委会议在听取县政府副县长陈力同志关于我县城市管理工作情况的通报后，进行了分组讨论，与会常委和列席会议的同志就加强我县城市管理工作提出了不少的建议意见。现结合调研和讨论情况，将有关建议意见整理报送，供决策时参考。
一、我县城市面貌有了一定程度的改观
近几年，县委、县政府对城市管理工作比较重视，特别是去年底召开城市建设大会以来，成立了四个组开展集中整治工作，城市面貌有了一定程度的改观。其中，城市秩序整治组重点对城区“三车”非法营运现象进行了整治，严禁电动三轮车、黄包车、残疾车在规定区域和路段内通行，通过排查摸底、路面管控、源头治理，“三车”非法营运现象得到初步遏制，交通秩序有了明显改善。城市环境卫生整治组通过划分责任区域、责任路段，将巡查保洁责任落实到城区各单位，城管队员通过实施错时执法、轮流上岗等工作措施，对越门经营、乱贴乱画、流动摊点等现象进行了整治，城区市容环境卫生有了改善。城市硬件改造组以提高城市道路通行能力为目标，投资建成1100米长的南北向交通主干道西门横街，将环城南路的双向四车道改建成双向六车道；以提高车辆停放能力为目标，修建了4个临时停车场，降低了人行道侧石，科学划定了一些标志标线；以提升城市品位为目标，新建了环城南路、环城北路绿化带，同时积极开展了市政园林设施整治工作。
二、城市管理中存在的主要问题
城市管理工作在县委、县政府的重视下，经过相关职能部门的通力合作、扎实工作，取得了一定的成效，但与省内同类城市相比存在较大差距，与我县经济社会发展水平不相称，与广大市民的强烈期盼不相符，仍存在许多不容忽视、亟待解决的问题。主要表现在：
（一）县城总体面貌不佳。我县城市框架尚未真正形成，城区路网结构不合理，断头路多，道路配套设施不完善。城区人均公共绿地面积只有4.3平方米，与国家园林城市要求达到的人均公共绿地面积8平方米相距甚远。城区街道、河岸、居住区等绿化没有跟上，尚未形成生态绿化系统和城市特有的风光带，县城的整体风貌在省内同类城市中居于下游水平。
（二）“三车”非法营运尚未根治。据公安部门对全县营运“三车”的排查统计，全县非法营运三轮电瓶车 有738辆；营运残疾车有364多辆，其中没有牌照的有217辆；黄包车564辆，非法营运的67辆。非法营运车辆的驾驶者或身体残疾，或年老体弱，存在较大的安全隐患。车辆外观五花八门，色调材料不一，有的破烂不堪，严重损害了城市形象。在此次交通秩序集中整治活动中，明文禁止上述三类车辆进入中心城区的规定区域、路段，但由于非法营运车辆基数较大，无法在短期内加以消除，非法营运现象的根治尚有待时日，整治工作一旦放松，马上就有出现反弹的可能。
（三）车辆停放处于无序状态。停车难，乱停车，这一现象在城区表现得十分突出。我县车辆以每年3000多辆的速度增长，而街道的停车泊位非常有限，尽管近年开辟了几处停车场，但远远不能满足停车需求。车辆停放不能做到各自归位，整齐划一。机动车占用人行道、非机动车道停放，摩托车、自行车占用机动车道停放等现象普遍存在。公交车招手即停，不按站点停靠。各类车辆的无序停放，增加了道路的通行压力。
（四）占道经营现象普遍存在。临街门店占道经营、越门经营现象严重，如城区20多家的洗车店、15家车辆修理店都存在越门经营现象。城区马路市场约有28处，流动摊点1100多只，主要分布在主次街道的交汇处，其中规模较大的马路市场摊点有后溪路100余只、水阁路50余只、外滩桥头130余只、东门大桥头50余只、西郭垟大樟树四周约150余只。这些马路市场占据路面，给本已拥挤的街道造成更大的通行障碍。一些摊贩垃圾随地扔，污水随地洒，干扰和破坏了城市环境，影响了城市街道的美观。
（五）新建区及背街小巷保洁难度大。目前，县城清扫保洁面积为153万平方米，受经费限制，世纪新村、环城北路等新建区以及一些背街小巷尚未纳入清扫保洁范围，导致沿路垃圾遍地，污秽不堪，特别是城中村、城乡结合部脏乱差现象严重，存在多处卫生死角，人居环境恶劣。一些市民缺乏起码的公德意识，垃圾乱扔乱倒，给环卫保洁增加难度。
（六）户外广告存在乱设置乱张贴现象。店面招牌缺乏统一的规划和布局，高低、大小不一，破坏着城市的整体和谐。个别商家为了追求宣传效果，牌匾想做多大就做多大，想怎么挂就怎么挂，致使牌匾、广告悬挂杂乱无章。城市建筑物、居住小区、树木以及其它各类公共设施上乱贴乱画的“城市牛皮癣”现象屡禁不止，严重影响着市容市貌。
（七）烟花爆竹、犬类管理失控。除了春节期间开禁烟花爆竹外，其余时段也成了监管的“盲区”。燃放烟花爆竹产生的噪音、废气，不仅对环境造成污染，同时也给市民生活安全造成隐患。犬类管理部门进行调整后，管理处于失控状态，绝大多数犬类属于无证饲养，没有进行防疫，给疫病蔓延造成条件，给市民人身安全带来隐患。
三、造成城市管理诸多问题的原因分析
分析我县城市管理以上问题的产生原因，主要有以下六个方面：
（一）城市管理缺乏明确的工作目标和考核办法。多年以来，我县城市管理工作目标不够明确，创建省级卫生县城之后，便没了下文。由于缺乏长远的创建目标，城市管理工作失去方向，失去应有的压力和动力，不能凝聚起各部门的力量，作持之以恒的努力。在城市管理上，我县的通常做法是哪里乱了抓哪里，头痛医头，脚痛医脚，导致管理时好时坏，无法保障良好和稳定的效果。仅靠一场或几场突击式、运动式整治难以达到治本的长效目的，运动式整治只能提高管理者和被管理者玩猫捉老鼠的游戏技能，只能使城市陷入运动管理的被动依赖综合症。加之城市管理工作没有纳入部门和街道的年度工作考核，容易产生城市管理工作做与不做一个样、做好与做坏一个样的思想。 （二）城市管理职能不清、体制不顺。城市管理职能分散在城管、建设、公安、交通、环保、工商等部门，管理机构重叠、职能交叉、责权不明，造成重复管理、无人管理和交叉管理综合症。如由于城区道路建设主体分散在建设局、三个街道、园区和三个指挥部，造成管护体制不顺，城区有三分之一的道路、绿化及相关设施建成后无人管理，任野草丛生、居民乱种菜以及道路乱挖掘等现象的发生；城区车辆修理店、洗车店普遍存在占道经营、污染街面现象，城管部门对此难以管理，因为工商和交通部门在审批时没有设置前置条件，属“合法”经营，等等。此外，按照《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第五条规定，“市、县、区人民政府市容环境卫生行政主管部门和街道办事处负责所辖区域内的市容和环境卫生管理工作。”我县由于社区尚未建成，基层管理无法延伸，还处于城管环卫处“一把扫帚扫天下”的管理格局。
（三）部门管理方式有待改进。行业垄断、政企不分，培养了公用事业单位的依赖性，使公用事业单位丧失了激励约束机制，人浮于事、因人设岗、以罚代管、罚而不管等现象兼而有之。职工习惯于吃“大锅饭”，造成这些部门缺乏公共服务意识，公共服务质量低下。由于历史原因，某些部门人员组成相当复杂，素质参差不齐，个别管理人员工作随意性大，责任心不强，做工作图应付、图表面，缺乏创造性、积极性和主动性。城市管理手段简单，管理方式停留在经验式管理、问题式管理、粗放式管理上，缺乏系统管理、网络管理、标准管理、前置管理等现代管理手段。
（四）城市配套公共基础设施不完善。由于城市配套公共基础设施建设严重滞后，造成城市管理难度加大。如由于城区路网结构不合理，断头路较多，停车泊位少，交通标志标线覆盖面不够广，导致交通疏导能力不足，给交通秩序管理带来沉重压力；由于城区农贸市场偏少，且分布不均，给居民生活带来不便，在“有市无场”的催动下，马路市场应运而生；由于没有建材市场，导致城区街道运输车辆停放混乱，堵塞交通；由于城西、城北、城中缺乏垃圾中转站，导致一些垃圾收集后运送路程达3公里以上，费时费力，大大降低工作效率。
（五）城市管理经费保障乏力。城市管理必需经费不足，造成城市管理后劲乏力。如城市基础设施建设配套费和异地绿化补偿费收取力度不足，欠减免现象严重，实际收取额不到应收额的20%，使得仙居城市建设资金捉襟见肘，进展艰难；城管局大多数人员编制为差额和自收自支事业性质，大部分经费靠城管自身的预算外收入来支付，增加了执法难度；财政拨款跟不上清扫面积的扩大开支；环卫设施设备更新的专项经费保障难，垃圾中转设备已严重老化，远远超出机械设备使用规定的5年年限，存在较大安全隐患。
（六）全民参与城市管理的良好氛围尚未形成。市民素质直接关系到一个城市的形象及其运行效率，其形成是一个长期的、渐进的过程，具有潜移默化的特征，与城市管理水平息息相关。我县城市管理几度整治、几度中断的状况，对市民产生了消极影响，不利于市民文明素质的养成。少数市民公德意识差，在活动中容易表现出一种盲目的自主性和自由度，行为举止不拘小节，经常出现随地吐痰、乱扔杂物、践踏草坪、违反交通规则，甚至破坏公共设施等不良行为。城市管理全民参与的氛围不浓，管理者与管理对象之间良性互动的机制尚未形成。
四、提升我县城市管理水平的对策建议
现代城市管理是一个系统工程，在城市发展不同阶段有不同的管理重点。针对我县现阶段的实际状况，我们认为应在明确城市管理目标的基础上，理顺城市管理体制，以社区为基本单元，以数字化、网格化管理为主要手段，推动城市管理向科学化、精细化、长效化方向转变。
（一）加强对城市管理工作的领导，明确创建目标。县委、县政府应加强对城市管理工作的领导，成立城市管理工作领导机构，定期与不定期地对城市管理问题进行研究，形成一把手重视、主管部门负责、街道和有关部门配合、上下联动、协调统一的工作机制，推动城市管理工作有序开展。明确一个时期内城市管理工作应达到的创建目标，如创建省级文明城市、省级园林城市、国家卫生城市、国家园林城市以及开展多城同创等。建立城市目标管理责任制，将总目标层层分解到每个相关部门和街道，并纳入年度工作目标考核。通过各项指标的落实、分阶段的工作实施和创建目标的不断提升，以期每过若干年，我县的城市管理工作上一个新的台阶。
（二）理顺城市管理体制，明确管理职责。在城市管理体制上，各地的做法不尽相同，比较先进的做法是成立城市管理综合行政执法局，将分散在城管、建设、公安、交通、环保、工商等部门的一部分职能划归综合执法局，进行统一管理。由于综合执法局的建立需要一个较长时期，我们认为根据目前仙居实际情况，可以先理顺城市管理职能，将一些重叠、交叉和尚未明确的职能予以明确。如建设管理体制要改变过去“谁建设谁管理”的做法，城区内所有工程项目竣工验收后统一移交给建设局市政园林部门管护；工商部门在审批车辆修理店、洗车点、餐饮店、大型超市时应设置前置条件；对无证摊贩的管理可授权给城管部门；烟花爆竹、犬类管理职能可由公安部门授权给城管部门管理，等等。与此同时，为加强城市秩序管理，可从有关部门抽调人员，组建城区交通秩序执法队，对城区主要街道秩序、重点车辆营运情况进行管理；为加强环境卫生管理，可按照市容和环境卫生分级管理原则，将环卫管理的基础性工作延伸到街道、社区（村居），加快社区建设，建立起“县、街道、社区（村居）”三级管理体制。
（三）建立城市管理长效机制，提高履职执法水平。城市管理部门、街道和社区要按照各自职能，切实担负起责任，认真履行好职责。要深入探究治本型的长效管理机制，加快城市管理科技创新，建设城市管理信息平台，着手实施“数字城管”，将市容环卫管理、市政管理、违章建筑管理、土地管理等统一纳入数字监管网络，通过对城市管理部件的准确定位和编码，实现城市管理的信息化、精细化、网格化和动态化，达到快速处置、有效监管的目的。要转变城市管理方式，努力实现从经验式管理向科学化管理转变，从运动式管理向制度化管理转变，从问题式管理向预防式管理转变。要不断加强队伍建设，大力开展岗位练兵，提升在新形势下的执法管理能力。要完善落实职业行为规范和行为准则，全面推行依法行政，实行执法过错责任追究，规范队伍的执法行为，努力提高队伍的文明管理、文明执法水平。
（四）突出城市管理整治重点，加大城市管理整治力度。要将集中整治和长效管理相结合，根据城市管理工作的不同阶段确定不同的整治重点。本次城市管理集中整治工作开局良好，应在前阶段取得成效的基础上深入、持续开展，避免功亏一篑。交通秩序整治应将重点转向取缔无牌无证三轮电瓶车，规范有牌有证残疾车、黄包车，在整治过程中要做到依法整治和关爱整治相结合，摸清底数，做细工作，以期实现“一禁止、两规范、三提高、四完善”的预期目标。与此同时，要抓紧解决好公交车的运行问题，避免出现“三车”整治后公交运力不足、市民乘车难的问题。要加大对越门经营的整治力度，将日常劝导与整治工作结合起来。环境卫生整治要依托“村居联动”，并在主次街道实行“街长制”，建立起全方位、全日制的城市管理作业机制，整合人力资源，落实岗位责任，加大巡查力度，做到重要路段与非重要路段、中心区与边缘区一个样，节假日与非节假日、检查前与检查后一个样，形成环卫管理的全覆盖。
（五）保障城市管理必需经费，加快配套基础设施建设。为保证城市道路、园林绿化等基础设施建设资金，可考虑以经营城市的理念、适度负债的经营原则，组建城市公用事业投资有限公司，以解决城市建设的投融资问题；对城市管理必需的市容环卫经费要予以科学测定，逐步提高市容环卫经费在城护费中所占比例；全面推行环卫有偿收费制度，建议重新修订城市生活垃圾的处置收费标准，加大征收力度；要逐步加大财政投入，加快生活垃圾处理设施、公厕等环卫基础设施建设；要按照群众实际生活需求，建设一批小型、分散的菜市场，以疏导马路市场；要在城郊结合部建立农产品批发市场、废品交易市场和建材市场，以缓解城区交通压力。
（六）建立社会参与机制，形成全民创建的良好氛围。人民城市人民管，管好城市为人民。要在市民中牢固树立“城市管理，人人参与，人人有责，人人受益”的意识，推动城市管理由“政府垄断型”向“政府主导、社会协同、公众参与”方向发展，动员机关干部、团员青年、老同志及社会各界志愿者共同参与城市管理。要利用各种形式进行宣传教育，如编制市民文明素质手册，新闻媒体、公共电子屏幕加大对一些陋习的曝光力度等，让市民认知和关注城市的变化，以主人翁责任感融入城市，自觉养成文明、守法的行为习惯，共同创建我们的美好家园。
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