（2007年5月21日政协仙居县第七届委员会第4次主席会议审议通过） 中共仙居县委、仙居县人民政府：
社区建设是社会主义和谐社会建设的重要组成部分。随着社会主义市场经济体制的建立和城镇化进程的加快，城镇基层社会结构面临着改革和调整，社区的地位和作用显得十分重要，社会各界和广大人民群众对社区建设的要求非常迫切。为此，县政协主席会议就“加快社区建设”这一课题，组织有关人员进行了专题调研。调研组先后走访了城区3个街道和若干个典型村，召集了3个街道、12个村、10个居委会及10个县级部门代表进行座谈，还赴路桥区、玉环县、宁波北仑区、杭州上城区等地学习考察，形成了调查报告。现将经县政协主席会议审议的建议意见报送，供决策参考。
一、我县社区建设工作开展情况
我县的社区建设始于2003年。当时，县政府根据国务院和省、市人民政府的要求，结合我县撤镇建街道的实际情况，在城区推开社区建设。先后以仙政发[2003]251号、252号、253号三个文件,对福应、南峰、安洲三个街道关于撤居建社区的请示予以批复，同意撤销迎晖居、学后居、晨曦居、临溪居、省耕居、莱薰居、黎民居、光明居、商城居、城西居10个居委会，分别设立东门、县前、月塘、周岩头、小南门、南门、水孔头、市桥、西门、西郭垟10 个社区居委会。同时对城区10个社区的管辖范围进行了划定，并成立了社区建设领导小组，明确了各成员单位的职责，由县民政局起草了社区建设实施意见，开展了社区建设的前期准备工作。
目前，城区10个社区共有登记在册的户籍19885户、60697人，其中居民13185户、39697人。社区居委会共有差额拨款事业编制的工作人员11名，编外人员8名。社区工作经费以街道、村发放为主，县财政给予每个社区适当的人头费补助。社区居委会自身没有办公用房，暂借在村里办公。社区居委会主要履行户籍登记、门牌登记、妇检和征兵通知四项工作职能。
从2005年开始，公安、卫生等部门根据线条上的工作要求，先后在城区及有关乡镇建立了冠以“xx社区”的各类站点。至2006年底，公安部门共设立社区警务点10个，卫生部门共设立社区卫生服务站60个。
二、我县社区建设中存在的主要问题
（一）对社区建设重要性认识不足 社区建设尚未真正开展
社区是指由聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体，是由一定的人口、地域、设施、管理机构、文化现象和社区意识等要素构成的小社会。社区建设产生于社会转型的大背景，是对原有村居管理体制的改革和创新。由于以往对社区建设的概念在认识和理解上存在偏差，以及对其重要性认识不足，以致在工作部署上没有将社区建设列入重要的议事日程，使基层面临的大量矛盾和群众急需解决的许多热点、难点问题无法得到有效解决。
2003年县政府虽然下发了撤居设社区文件，但是实质性工作没有开展。社区建设领导小组成立后，成员变更三次，没有开过一次会议，社区的牌子没有挂，社区的工作经费基本没有投入，社区建设方案也是写在纸上，并未付诸实施。我县社区建设有名无实的状况与上级对社区建设的要求和社区所应发挥的作用差距很大。从中央到省、市，对社区建设工作都非常重视，目前全省的城市基层管理社区化体制向城镇、农村推进，到2006年底，全省经过体制改革设立的社区居民委员会共有2734个，管辖的总户数达到462万多户，而我县至今还没有一个真正意义上的社区。因此，我县的社区建设已远远落在全市乃至全省的后面。
（二）真正意义的社区管理体制尚未建立 社会管理工作难度大
县政府关于撤居建社区的文件下发后，形式上的社区已经设立，但原有传统的基层村居管理体制没有改变，仍然处于村委会管村民，居委会管居民的状况。这种村、居分离的管理体制难以适应城市化发展的需要，无法解决城市化所带来的种种问题。在我县，由于县城框架的不断扩大，城区周围的村已列入建城区范围，出现了城乡一体化的发展趋势。城区的10个村基本成为“城中村”，部分村处于城中心，形成地域交叉,村民、居民混杂居住的局面。在旧城拆建、新区建设过程中，原有的居住地域格局被打破，居住地的成员构成发生了变化，一些居民、村民离开了原有的居住地，进行了重新组合。“东门人住西门，晨曦居人住商城居”的人户分离现象相当普遍。再加上县城2万多的流动人口居无定所，造成许多不确定因素，给社会管理增加了难度。比如社会治安问题，由于村、居管理分离，使公安部门难以摸清辖区人员底数，治安管理难度增大。再比如环境卫生问题，原有村、居环卫管理上的差异与当前村居混杂的居住格局产生矛盾，出现了诸如世纪新村垃圾清扫长期得不到解决等问题。还有人口与计划生育问题，由于计划生育属地管理无法进行，育龄妇女底数不清，导致城区流动人口以及居民的违法生育不断增多。
（三）社区划分不科学不统一 缺乏认同感和操作性
2003年县政府在给3个街道的批复文件中，对我县城区的社区划分基本上是按照原来村的管辖范围来划定的，这种划分没有经过深入调查研究，没有广泛征求村、居及街道意见，没有按照社区的地域划分原则进行，缺乏科学性和操作性，得不到大家的普遍认同。基于这种情况，2005年公安、卫生等部门根据线条上的考核要求及自己工作需要又设立不同名称的社区服务机构。这些社区划分范围不统一，名称不统一，区域相互交错，不仅给整个社会管理工作带来混乱，也使市民在办事过程中无所适从。
（四）社区居委会组织体系不健全 难以行使社区工作职能
在社会转型过程中，大量的“单位人”转为“社会人”，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由社区来承接。由于社区居委会班子没有搭建，组织体系不健全，责权利不统一，很难适应新形势下社区建设提出的管理和服务要求。目前仍是老居委会人员在勉强维持且力量薄弱，平均每个社区只有2名工作人员，自身无任何固定资产及资金来源，县财政只拨付在编人员每月1400元左右的人头费，编外人员每月仅为530元左右，低于全省最低工资标准。社区居委会办公设施严重老化，没有一台电脑，日常工作沿用手工簿记操作。面对流动人口、下岗职工、基层党建、老龄工作、社会治安、计划生育等各种问题，社区居委会在管理和服务上显得力不从心，从而导致城区庞大的居民队伍严重失管。居民怨言很多，认为被政府遗忘，政治利益、经济利益、文化利益受到忽视。
（五）社区服务工作无法有效开展 难以满足群众需求
随着人民群众生活水平的不断提高，居民与所在社区的关系愈来愈密切，对社区服务也提出了多层次、多样化的要求。服务群众、方便群众、造福群众是社区建设的根本出发点，但是目前我县的社区服务工作与群众的期望差距很大。基层思想文化建设缺乏阵地，群众性文体活动很难开展，文化教育服务贫乏。面向全体居民的便民、利民服务网络没有建立，社会公共服务尚处空白。面向残疾人、优抚对象、贫困户的助医、助学等社会救助服务缺失。面向老年人的日托、康复、休闲、聊天等居家养老服务项目没有开展。社区医疗卫生服务和群防群控等安全服务尚需加强。
（六）部门社区工作处境两难 各项工作难以深入基层
目前就本省而言，社区覆盖了绝大部分的城镇。上级对社区建设相当重视，要求各项管理服务工作延伸到社区，对涉及基层的许多考核目标和内容，也以社区这一组织形式来展开。如线条上对县级卫生部门的基层公共卫生和卫生医疗服务考核，已从原来以村为单位转变为以社区为单位。公安部门线条上的考核亦如此。而我县到目前为止还没有严格意义上的社区，使各部门的工作无法在社区深入开展。为应付上级的检查考核，这些部门只有各自为政，根据考核要求依样画葫芦，虚设了一些名义上的社区。由于这些部门设置的社区没有基层组织体系作保证，因此工作往往难以落实到位。
三、关于加快社区建设的几点建议
鉴于我县社区建设严重滞后的现实情况，我们认为，要从实际出发，本着以人为本、责权统一、资源共享、社区自治、循序渐进的原则，以城区社区建设为起点，带动农村社区建设。先采用村居混合型模式，搭建好社区框架，逐步健全社区自治组织，完善社区功能，待条件成熟再向撤村建居模式转变，最终建成管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。为此建议：
（一）合理选择社区模式 稳步推进社区建设
目前各地社区建设主要有撤村建居型和村居混合型两种模式，其主要做法和利弊是：
1、撤村建居型。这是社区建设的高级阶段。通过管理体制的改革，推进村委会向社区居委会、农民向市民、农村经济组织向城市经济组织、农村村落向城市社区转变。主要做法是：撤销原村级组织，对原村集体资产进行清产核资评估，并将股权量化到原村民个人。对所保留的集体资产，由原村成立集体经济组织或公司，负责村集体资产的管理和运作，原村民的待遇及政策不变。然后按居住地划分社区，将村民和居民进行整合，成立社区党组织和社区居民委员会，承担社区自治和管理服务职能。
这种模式的有利因素：一是改革比较彻底，一步到位；二是有利于村居统一管理，促进村民与居民的融合。不利因素：一是村集体资产评估量化难度大，村干部、村民有思想顾虑；二是政府一次性财政投入较大。目前，玉环、宁波、杭州等地采用这种模式。这几个地区经济比较发达，有充裕的经费保障，实施起来没有太大困难。
2、村居混合型。这是社区建设的初级阶段。主要做法是：仍保留原村党支部和村委会等组织机构，管理原村集体资产，同时建立社区组织，承担社区工作职能。村民和居民以现居住地为准，归属于某一社区。村民仍按户籍所在村享受利益，其政策待遇保持不变，即村级集体经济受益权不变，土地承包经营权不变，计划生育政策不变。村民和居民的社会事务由现居住地所在的社区负责管理。社区党组织和社区居民委员会按《中国共产党章程》和《组织法》规定设立。原居委会人员改为社区工作人员，社区干部和工作人员工资补贴暂按原渠道发放。工作场所暂时向村委会借用。县财政、街道适当给予经费补助，逐步改善工作条件。
这种模式的有利因素：一是操作比较简单，社会震荡小，社区容易建成；二是可利用现有资源，减轻县财政压力。不利因素：一是改革不彻底，需要进行二次改革；二是管理交叉，村居关系难处理。路桥区曾想改革一步到位，于2000年选择撤村建居模式进行试点，因部分村干部和村民强烈反对而失败。2005年采用村居混合型模式才建起了社区。目前，临海、天台、三门等地均采用这种模式。
（二）深入调查研究 科学划分社区
做好社区划分工作是开展社区建设的前提和基础。2003年县政府同意设立的10个社区，分别以村为界划分，缺乏科学性。因此，在实施社区建设前一定要加强调查研究，认真掌握拟辖区域、驻地单位、常住人口、流动人口和居民分类居住状况，对社区各类资源分布等进行普查登记，分类列表，摸清基本情况，掌握翔实资料。在此基础上，按照居民居住的自然地缘关系、心理认同感及社会资源配置适度、管辖人口适中等便于社区自治和管理服务的原则，做好社区的规划和划分工作。
社区划分要着眼长远，注意把握二个方面：一是做到地域要清晰，把自然地域和社区居民认同感作为首要条件。二是社区范围要适中，社区人口一般以1000—3000户为宜，便于管理和服务。
（三）健全组织体系 完善工作机制
健全社区的组织体系是社区建设的核心，也是实行社区居民自治的重要内容。社区组织体系包括四个方面：一是建立社区党组织。按照《中国共产党章程》有关规定，设立社区党总支，由街道下派干部兼任社区党总支书记，其他党总支成员原则上暂以原村党组织领导为主过渡，下设若干个党支部。二是建立社区居民代表会议制度。社区居民代表大会，由年满18周岁的社区居民、驻辖区单位代表等组成，社区居民代表按居民户3％左右的比例，由居民小组推选产生。三是组建社区居民委员会。一般由主任、副主任和委员组成，通过选举产生。考虑到当前的客观实际，可先建立筹建组，由街道选派人员兼任负责人，其他成员原则上由原村委会班子成员为主过渡，待条件成熟再进行选举。四是组建社区议事协商委员会。由居住在辖区内的居民代表、知名人士、人大代表、政协委员、业主代表和驻辖区单位负责人等组成，经社区党组织、社区居委会、各居民小组协商推选产生。
在健全社区组织机构的同时，要完善工作运行机制，实施民情恳谈会、事务协调会、工作听政会等多种方式，推进社区居民自治，并加强社区民间组织的培育发展，确保社区工作的有效开展。
（四）优化功能配置 服务社区群众
社区工作和功能配置涉及社会各个方面，它不同于村居管理的传统模式，量大面广。根据社区建设要求，主要应做好以下几个方面工作：一是要做到四个面向。即面向老年人、儿童、残疾人、贫困户的社会救助和福利服务；面向社区居民的便民利民服务；面向社区单位的社会化服务；面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。二是加强社区治安。要建立社会治安群防群治网络，维护社区秩序，保证居民有一个稳定的工作、生活环境；县公安部门要向社区派驻民警，设立警务室，做到“一区一警”；要组织开展经常性、群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作；加强流动人口的管理，消除各种社会不稳定因素。三是美化社区环境。大力整治社区环境，净化、绿化、美化社区，提高社区居民的环境保护意识，促使居民养成良好的生活习惯。四是加强社区卫生医疗保障。设立社区医疗卫生服务站，积极开展以疾病预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务为主要内容的社区卫生服务，方便群众就医，不断改善社区居民的卫生条件。五是开展社区文化娱乐活动。积极发展社区文化事业，加强思想阵地建设，不断完善公益性群众文化设施；组织开展丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动；利用社区内的各种专栏、板报宣传社会主义精神文明，倡导科学文明健康的生活方式；加强对社区成员的社会主义教育、政治思想教育和科学文化教育，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。
（五）切实加强领导 合力共建社区
县委、县政府应高度重视社区建设，把社区建设列入重要议事日程，纳入经济建设和社会发展规划。要配强两级领导小组工作班子，切实加强领导。一是从有关部门抽调人员，充实县社区建设领导小组及其办公室，具体负责全县社区建设的规划、协调、指导和督促工作；二是各街道也要成立社区建设领导小组，由街道主要领导担任组长，负责本街道社区建设的组织和实施。
在资金投入方面，应通过财政支持、社会赞助、费随事转、有偿服务等多元化渠道筹措社区建设资金，逐步解决社区配套用房、设施和人员经费。县财政要将社区建设经费纳入预算，每年安排社区建设专项资金，加大对社区建设的投入。街道要设立建设专项资金，弥补社区建设经费不足。要采取多种形式解决社区办公用房问题。要通过街道下派、公开招聘、竞争上岗、村干部过渡等方式，优化社区工作者队伍结构。
各职能部门应积极参与，合力共建。民政部门要充分发挥职能作用，当好政府的参谋，负责制定社区建设规划，提出社区调整方案，指导社区居民自治组织机构建设；组织部门负责社区党组织的建设，开展党群共建文明社区活动；宣传部门负责组织、协调、指导创建文明社区工作，开展共建共创文明社区活动；城建规划部门负责落实将社区居委会办公用房和社区服务用房纳入建设总体规划；环保部门负责社区建设的环境保护和“绿色社区”的创建工作：发改部门负责将社区建设列入当地国民经济和社会发展总体规划；农业部门负责社区内村级集体经济管理的指导；公安部门负责社区的社会治安和安全社区的创建工作及户籍管理工作；人事劳动保障部门负责加强对社区居民的就业指导和服务；司法部门负责组织指导社区开展法律宣传、咨询、调解、援助等服务工作；卫生、计生部门负责社区卫生和计生服务；文化体育、教育、科技等部门负责指导社区开展丰富多彩，健康有益的文化体育、科普、娱乐等活动；工、青、妇等群团组织要以社区为依托，做好社区的群团工作。通过各方努力，真正形成党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道办事处组织实施、社会各界支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力，使我县社区建设得以扎实开展。 政协仙居县委员会
二00七年五月二十八日 |